Precatórios no Brasil: efetividade, acordos, coisa julgada e os novos desafios do pagamento pelo Poder Público
Obter uma decisão judicial favorável contra o Poder Público não significa, necessariamente, que o direito reconhecido será imediatamente satisfeito.
É justamente nesse intervalo entre ganhar a ação e efetivamente receber que se encontra um dos grandes desafios do sistema brasileiro de precatórios.
O tema foi objeto da palestra magna do professor Leonardo Carneiro da Cunha, durante o 23º Encontro Nacional da Câmara de Gestores de Precatórios, ocasião em que foram discutidos alguns dos principais problemas contemporâneos envolvendo a execução contra a Fazenda Pública.
Mais do que explicar o funcionamento formal do precatório, a exposição propôs uma reflexão sobre sua finalidade constitucional.
A questão central pode ser resumida da seguinte forma:
uma decisão judicial somente é verdadeiramente efetiva quando o direito reconhecido se transforma em resultado concreto para o credor.
Esse raciocínio é particularmente relevante em um país no qual determinados Estados e Municípios ainda convivem com estoques de precatórios acumulados durante muitos anos.
Por que o precatório foi criado?
O sistema de precatórios surgiu no Brasil com a Constituição de 1934.
Sua criação representou, à época, importante medida de moralidade administrativa e igualdade entre credores.
Antes desse modelo, quem obtinha uma condenação contra o Poder Público encontrava uma dificuldade básica: como os bens públicos não estavam sujeitos à penhora nos mesmos moldes dos bens privados, o pagamento dependia, em grande medida, do cumprimento espontâneo da obrigação pelo ente público.
Esse ambiente poderia favorecer influência política, intermediações e tratamentos privilegiados.
O precatório surgiu justamente para substituir essa lógica por uma regra objetiva.
Em termos simples, estabeleceu-se uma fila de pagamentos.
O credor não deveria precisar de influência, proximidade com a Administração ou qualquer tipo de favorecimento. Reconhecido definitivamente seu crédito, o pagamento deveria ocorrer conforme os critérios constitucionais e a ordem cronológica.
Por isso, o precatório não deve ser visto apenas como mecanismo financeiro.
Ele também protege valores como:
isonomia, impessoalidade, moralidade administrativa, segurança jurídica e respeito à coisa julgada.
O problema surge quando essa fila, criada para assegurar previsibilidade, transforma-se em espera de décadas.
O verdadeiro problema dos precatórios é a efetividade da Justiça
Uma das ideias mais relevantes da discussão é que a crise dos precatórios integra um problema maior do processo brasileiro: a dificuldade de tornar efetivas as decisões judiciais.
Em uma execução entre particulares, muitas vezes o principal obstáculo é encontrar patrimônio do devedor.
São necessárias pesquisas bancárias, busca de veículos, imóveis e outros ativos que possam garantir o pagamento.
Contra o Poder Público, essa dificuldade deveria ser menor.
O Estado não desaparece.
O Município não fecha suas portas.
A Fazenda Pública continuará existindo e administrando recursos públicos.
Ainda assim, pode ocorrer outra forma de inefetividade: o credor possui uma decisão judicial definitiva, mas permanece durante muitos anos sem receber.
Surge, então, uma contradição.
O Estado reconhece, por intermédio do Poder Judiciário, que determinada obrigação deve ser cumprida e, simultaneamente, o próprio Estado posterga durante anos a satisfação daquele direito.
Por isso, o debate sobre precatórios não é apenas contábil ou orçamentário.
É também uma discussão sobre a autoridade da decisão judicial.
Efetividade e eficiência não são a mesma coisa
Uma distinção importante apresentada na exposição diz respeito aos conceitos de efetividade e eficiência.
Efetividade está relacionada ao resultado.
O credor venceu a demanda e recebeu aquilo que lhe era devido.
Eficiência, por sua vez, está relacionada ao caminho necessário para alcançar esse resultado.
Quanto tempo foi necessário?
Qual foi o custo do processo?
Quantos atos administrativos e judiciais foram praticados?
Quanto o Estado gastou com juros, correção monetária e estrutura administrativa ao prolongar a disputa?
Assim, uma execução pode eventualmente chegar ao pagamento e ser considerada efetiva em seu resultado final, mas ter sido extremamente ineficiente se demorou vinte anos para ser concluída.
O desafio contemporâneo é fazer com que o regime de precatórios reúna os dois elementos:
efetividade no pagamento e eficiência na gestão.
Quando pode ser expedido o precatório ou a RPV?
A Constituição exige que a expedição de precatório ou Requisição de Pequeno Valor esteja relacionada à inexistência de controvérsia sobre a obrigação a ser paga.
Um ponto relevante da palestra foi justamente a interpretação do trânsito em julgado nesse contexto.
O aspecto central não deveria ser apenas perguntar se todo o processo terminou, mas verificar se ainda existe discussão sobre aquele valor específico que será requisitado.
Isso possui enorme importância prática.
Imagine que, em determinado cumprimento de sentença, o Poder Público reconheça como devidos R$ 100 mil, mas discuta outros R$ 30 mil.
Se os primeiros R$ 100 mil se tornaram incontroversos, surge a possibilidade de se defender a expedição da requisição relativamente a essa parcela, sem necessariamente aguardar o encerramento da controvérsia sobre os demais valores.
Esse mecanismo pode reduzir atrasos desnecessários e concretizar mais rapidamente a parcela da obrigação que já não é objeto de litígio.
O problema dos precatórios expedidos com bloqueio
Outro fenômeno discutido é a expedição de precatórios quando ainda existe algum recurso ou questão pendente, ficando o valor posteriormente bloqueado até a solução definitiva.
Essa prática procura antecipar etapas administrativas.
Entretanto, produz questionamentos relevantes.
O dinheiro pode chegar a ser reservado ou depositado, mas continuar indisponível ao credor durante período significativo.
Nesse intervalo, aquele que possui o direito reconhecido continua sem poder utilizar os recursos.
Essa discussão demonstra como questões aparentemente administrativas podem produzir consequências patrimoniais expressivas para os credores.
Qual recurso cabe contra a decisão que determina a expedição do precatório?
Existe ainda importante controvérsia processual sobre o recurso adequado contra a decisão que determina a expedição de precatório.
A matéria foi afetada no Tema 1458 do Superior Tribunal de Justiça.
A controvérsia envolve, essencialmente, a utilização de apelação ou agravo de instrumento.
O entendimento mencionado na palestra como predominante no STJ parte da ideia de que a expedição do precatório encerra a atividade jurisdicional do juiz naquela etapa.
Depois disso, o crédito ingressaria em procedimento administrado pelo Tribunal.
Sob essa perspectiva, o recurso adequado tenderia a ser a apelação.
O problema é que a realidade das decisões nem sempre é uniforme.
Há casos em que o magistrado determina apenas atualização de cálculos.
Em outros, determina a expedição da requisição.
Também existem decisões que resolvem parte da execução, mas deixam outras questões pendentes.
Essa diversidade produziu divergências nos tribunais e insegurança para advogados, credores e entes públicos.
A definição da matéria pelo STJ tende, portanto, a proporcionar maior previsibilidade processual.
Sentença arbitral contra o Poder Público também pode gerar precatório?
A arbitragem envolvendo a Administração Pública ganhou grande espaço nos últimos anos, especialmente em contratos administrativos de elevada complexidade.
Mas surge uma questão importante:
se uma sentença arbitral condenar o Poder Público ao pagamento de determinada quantia, seria possível executar diretamente o valor?
A conclusão apresentada na aula é de que a obrigação pecuniária também deve respeitar o regime constitucional dos precatórios.
Isso decorre da própria natureza constitucional do sistema.
A utilização da arbitragem pode modificar o modo de solução do conflito, mas não necessariamente elimina as regras constitucionais aplicáveis ao pagamento das condenações impostas à Fazenda Pública.
Esse tema assume especial importância em contratos de infraestrutura, concessões e relações empresariais de grande valor econômico.
Acordo direto e deságio no pagamento de precatórios
Um dos instrumentos utilizados para aumentar a eficiência do sistema é o chamado acordo direto com deságio.
A lógica é relativamente simples.
O credor aceita receber menos em troca de receber antes.
Em determinadas hipóteses do regime constitucional, admite-se redução que pode alcançar 40% do crédito, observados os requisitos legais aplicáveis.
Sob o ponto de vista econômico, há uma negociação entre dinheiro e tempo.
Para o credor, receber determinado valor hoje pode ser mais vantajoso do que esperar muitos anos pela integralidade.
Para o Poder Público, o acordo reduz o montante desembolsado e contribui para diminuir o estoque de obrigações.
Não existe, porém, uma resposta universal sobre a conveniência do acordo.
É necessário avaliar cada situação individualmente, considerando o valor atualizado do crédito, a posição do precatório na ordem de pagamento, a idade do credor, eventual prioridade constitucional, a situação financeira do ente devedor e o percentual de deságio proposto.
Um desconto aparentemente elevado pode ser economicamente justificável diante de uma previsão de pagamento extremamente distante.
Em outros casos, aceitar o deságio pode não ser interessante.
É possível fazer acordo com o Poder Público sem precatório?
Essa é uma questão especialmente importante.
A resposta depende, entre outros fatores, do momento em que o acordo ocorre.
Acordo antes da sentença
Se ainda não existe sentença condenatória e a própria Administração reconhece a existência da obrigação, pode haver espaço para solução consensual.
Para isso, normalmente será necessária a presença de elementos como disponibilidade orçamentária, reconhecimento administrativo da dívida, interesse público e demonstração da vantagem econômica da composição.
Durante a palestra foi mencionado exemplo envolvendo a Procuradoria do Estado de Pernambuco.
Havia cobrança de aproximadamente R$ 280 mil relacionada a serviços efetivamente prestados.
Reconhecida administrativamente a existência da obrigação e havendo disponibilidade financeira, foi realizada mediação e celebrada composição por valor inferior ao originalmente reclamado.
O credor recebeu mais rapidamente.
O Estado, por sua vez, evitou prolongamento da demanda, incidência de novos encargos e futura formação de precatório.
Essa é uma demonstração concreta das possibilidades proporcionadas pela Administração Pública consensual.
Acordo depois da sentença
Quando já existe sentença condenatória, entretanto, a situação é diferente.
Não se pode simplesmente celebrar um acordo destinado a retirar determinado credor da fila e pagar diretamente sua condenação, ignorando os demais titulares de precatórios.
Isso violaria justamente a lógica que fundamenta o sistema constitucional: isonomia e ordem cronológica.
Portanto, a consensualidade possui limites.
Ela pode tornar o sistema mais eficiente, mas não pode ser utilizada para criar privilégios.
Cooperação entre Judiciário, Tribunais de Contas, OAB e Administração
Outro aspecto fundamental é compreender que o problema dos precatórios dificilmente será solucionado por uma única instituição.
A dívida pública resultante de decisões judiciais envolve simultaneamente:
Poder Judiciário, Administração Pública, Procuradorias, Tribunais de Contas, Poder Legislativo, advocacia e órgãos de controle.
A resposta, portanto, deve ser igualmente integrada.
Daí a importância da chamada cooperação interinstitucional.
O Judiciário possui determinadas competências.
Os Tribunais de Contas possuem expertise sobre orçamento e controle financeiro.
As Procuradorias conhecem os padrões de litigiosidade dos respectivos entes públicos.
A OAB pode contribuir com a perspectiva dos credores e advogados.
O próprio CNJ possui capacidade de reunir dados nacionais, criar padrões e difundir boas práticas.
Essa lógica se relaciona à teoria das capacidades institucionais: determinados problemas são melhor solucionados quando cada órgão contribui com a especialidade que possui.
O papel do CNJ na modernização dos precatórios
O Conselho Nacional de Justiça ocupa posição central nesse processo.
Além de exercer função normativa e fiscalizatória, o CNJ tornou-se importante produtor de dados e políticas judiciárias.
No sistema de precatórios, sua atuação pode contribuir para:
padronizar procedimentos, ampliar a transparência, desenvolver soluções tecnológicas, estimular cooperação entre tribunais, estabelecer boas práticas e identificar situações de atraso estrutural.
Esse trabalho é especialmente relevante porque o cenário brasileiro é muito desigual.
Há entes públicos com pagamentos relativamente organizados e outros que ainda carregam estoques extremamente antigos.
A existência de parâmetros nacionais permite identificar experiências bem-sucedidas e reproduzi-las em outras localidades.
Não basta administrar os precatórios: é preciso impedir que novas dívidas sejam produzidas
Talvez uma das ideias mais importantes do debate seja a necessidade de atuar antes mesmo da formação do precatório.
Por que determinado Estado ou Município é reiteradamente condenado?
Quais políticas públicas estão gerando milhares de processos?
Existem erros administrativos que se repetem?
Há teses jurídicas já pacificadas que a Administração continua recusando?
O problema pode estar na origem.
Imagine que determinado órgão pratique sistematicamente um ato ilegal e, como consequência, seja condenado em milhares de ações semelhantes.
Criar um excelente sistema para pagar esses precatórios resolve apenas parte da questão.
Mais eficiente seria corrigir a conduta administrativa que está produzindo as condenações.
Por isso, os dados sobre precatórios podem servir também como instrumento de gestão pública e prevenção de litígios.
O estoque de condenações revela onde o Estado está falhando.
O sistema multiportas também pode ser aplicado aos conflitos com o Poder Público
O processo civil contemporâneo não trata mais o Judiciário como única porta para solução das controvérsias.
Mediação, conciliação, negociação administrativa e outros mecanismos consensuais passaram a integrar aquilo que se convencionou chamar de sistema de Justiça multiportas.
Essa perspectiva também pode ser aplicada às relações com a Administração Pública.
Se determinado direito é claramente devido e existe possibilidade legal de composição, prolongar artificialmente a demanda durante anos pode produzir custo maior para todos.
O credor espera.
O Judiciário mantém um processo em tramitação.
O Estado paga juros, correção e eventualmente honorários.
A utilização responsável da consensualidade pode romper esse ciclo.
As sucessivas alterações constitucionais e a crise dos precatórios
O regime de precatórios brasileiro passou por sucessivas modificações constitucionais.
Ao longo das últimas décadas, diferentes emendas criaram parcelamentos, regimes especiais e alterações nos prazos de pagamento.
Algumas dessas soluções acabaram questionadas perante o Supremo Tribunal Federal.
Existe aqui um conflito constitucional extremamente complexo.
De um lado, Estados e Municípios precisam preservar recursos suficientes para financiar saúde, educação, segurança, infraestrutura e demais serviços públicos.
De outro, existem credores com decisões judiciais definitivas que igualmente devem ser respeitadas.
A responsabilidade fiscal não pode ser ignorada.
Mas também não pode se transformar em autorização permanente para descumprir decisões judiciais.
Encontrar equilíbrio entre essas duas necessidades constitui talvez o principal desafio constitucional do sistema.
ADI 7873 e a discussão sobre as novas regras dos precatórios
Durante o debate posterior à palestra também foi mencionada a ADI 7873, relacionada às alterações constitucionais mais recentes sobre precatórios.
O tema possui forte dimensão humana.
Há credores que litigam contra Municípios ou Estados há décadas.
Alguns envelhecem aguardando o pagamento.
Outros falecem antes de receber e o crédito passa aos seus herdeiros.
Segundo a exposição, já existe manifestação da Procuradoria-Geral da República defendendo acolhimento parcial dos questionamentos formulados na ação.
Naturalmente, enquanto não houver decisão definitiva, não é possível antecipar qual será a conclusão do Supremo Tribunal Federal.
Existe, entretanto, uma reflexão relevante.
A jurisprudência constitucional brasileira possui histórico de proteção à coisa julgada e à efetividade das decisões judiciais diante de mecanismos de postergação considerados excessivos.
Por isso, novas restrições ao pagamento deverão inevitavelmente ser analisadas à luz desses valores constitucionais.
A antecipação da data de inscrição pode representar quase um ano a mais de espera
Outro aspecto discutido envolve a mudança da data-limite para inscrição dos precatórios destinados ao orçamento seguinte.
À primeira vista, antecipar a data em alguns meses pode parecer pequena alteração procedimental.
Na prática, o efeito pode ser muito maior.
Considerando o calendário forense, o recesso e a suspensão de prazos entre dezembro e janeiro, uma data situada no início de fevereiro pode obrigar que determinadas providências estejam praticamente concluídas ainda em dezembro do ano anterior.
Caso o credor perca essa janela, o precatório poderá ser deslocado para o exercício seguinte.
Assim, uma alteração de alguns meses no calendário pode produzir um ano adicional de espera pelo pagamento.
Para um credor que já percorreu anos de processo judicial, esse impacto não é pequeno.
Precatório envolve números, mas também envolve pessoas
Na gestão pública, é inevitável falar em estoque de precatórios, receita corrente, orçamento, percentuais, passivos e fluxo de pagamento.
Entretanto, existe um risco nessa linguagem: esquecer que cada número representa uma pessoa ou uma empresa que teve um direito reconhecido.
Por trás de um precatório pode estar um servidor público.
Um aposentado.
Uma família.
Uma empresa que forneceu produtos ou serviços ao Estado.
Uma pessoa que sofreu algum dano decorrente da atuação administrativa.
Alguns credores esperam décadas.
Por isso, a discussão sobre precatórios também possui dimensão humana.
Uma decisão judicial que chega tarde demais pode perder grande parte de sua utilidade.
Conclusão: o precatório precisa voltar a representar segurança, e não incerteza
O precatório nasceu para solucionar um problema.
Pretendia garantir que condenações contra o Poder Público fossem satisfeitas de maneira organizada, impessoal e igualitária.
Sua finalidade não era impedir o pagamento.
Era justamente organizar o pagamento.
O desafio contemporâneo consiste em recuperar essa lógica.
Isso exige planejamento orçamentário, responsabilidade fiscal, tecnologia, transparência, cooperação entre instituições, prevenção de novos litígios e utilização responsável de mecanismos consensuais.
Mas exige, sobretudo, respeito àquilo que fundamenta todo o sistema:
uma decisão judicial definitiva precisa produzir consequências concretas.
O Estado possui o direito — e o dever — de organizar suas finanças.
Contudo, também está sujeito às decisões judiciais.
Quando o pagamento de uma obrigação definitivamente reconhecida é sucessivamente transferido para o futuro, a discussão deixa de ser apenas financeira.
Passa a envolver a própria credibilidade da Justiça.
O grande objetivo do sistema brasileiro de precatórios deve ser, portanto, reconstruir a previsibilidade originalmente pretendida em 1934.
Uma fila pode exigir espera.
O que ela não pode representar é incerteza permanente.
Porque, para o cidadão que recorreu ao Judiciário, ganhar a causa é apenas parte da tutela jurisdicional. O direito somente se completa quando aquilo que foi decidido é efetivamente cumprido.
Inocêncio & Morato Advogados
O Inocêncio & Morato Advogados acompanha temas relacionados ao Direito Público, cumprimento de sentença, execução contra a Fazenda Pública, RPVs e precatórios, com atuação voltada à análise jurídica e patrimonial de cada caso.
A avaliação de eventual acordo, deságio, prioridade constitucional ou medida relacionada ao pagamento de precatório deve considerar as particularidades do crédito, do ente público devedor e do estágio do procedimento.
Este artigo possui caráter exclusivamente informativo e não substitui a análise jurídica individualizada do caso concreto.
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